按照这一原则，除由中央管理的区域治理事务外，其他都由地方管理。
摘要: 为避免替代理论的推倒重来，只有拿出具体改造方案，行政行为概念才能够重新焕发生命力。这些法律规范既涉及某种行政行为形式的主体、效果、管辖、权限与事后监管等宏观行政程序，又涉及期限、听证、申辩、说明理由等微观行政程序，但正如《民事诉讼法》《仲裁法》《刑事诉讼法》等那样不涉及任何实体判断，即便后续出台行政法总则或通用行政法典，也应当是这种程序法规定的集大成。
然而，迈耶之后的德国法学似乎又将行政行为理解为了实体法概念，标志是大量借鉴民法学而不是民事诉讼法学发展行政行为的理论体系，将行政行为与民事行为等同起来——意思表示与双方关系的实体权利义务化无不体现民法色彩。规范性文件之所以需要被特别强调，恰恰是因为它在正式立法之外订立普遍性规则，引起了效力争议。[33]参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第207页。当然需要注意的是，作为行政程序的行政行为会在其中具体化（如某种经营许可），因而部门行政法中确实依然存在程序法规范，但各种行政行为的作出依据规定，如许可的具体要件，处罚的具体考虑要求等就是不折不扣的行政实体法规范。[41]参见叶必丰：《行政决策的法律表达》，载《法商研究》2016年第2期，第81页。
下文对此简要予以阐明。在具体展开前，再次明确一下宏观行政程序、微观行政程序与行政程序法律关系的内涵与外延，避免引起混淆。{3}对于剧烈变革时代出现的被认为与宪法不一致、却符合更好社会发展目标的现象，大致上有违宪论与合宪论两种立场。
沈岿，法学博士，北京大学法学院教授。{22} 我国历史上没有类似西方自然法主义的熏陶。{47}依据前文所述的穷尽普通法律救济原理，对此处假设的违宪审查请求的处理，首先需要考虑深圳做法是否违反当时的《土地管理法》（1986年）。由此，修改之前，不得出租看似只能解释为不得有偿转让使用权。
然而，在《宪法》第101条第一款（地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长）尚未修改的前提下，认为乡镇长直选符合宪法民主、法治和人权原则的观点是笼统的。至于同一法律文件（包括宪法）所载的以复数形式存在的规范，则尚未在实证法上被位阶化。
普遍认识以为，深圳作法违反了不得出租的宪法规定。二是不得违反法律规定。{25}韩大元：试论宪法修改权的性质与界限，《法学家》2003年第5期。{13}参见前注{9}，张淑芳文。
上文提及，无论对宪法中的根本法或基本原则作何解读，人民主权（民主）、基本人权、法治、中国共产党领导下的中国人民、民主集中制、社会主义、现代化建设等等，都与深圳有偿转让土地使用权的作法是否违宪问题相去甚远。以往被批判的人民主权、分权、天赋人权、社会契约、社会福利等概念，{23}都已经在意识形态和学理上得到了较为公正的对待。然而，事实如此的根本法在法律上具有最高约束力。{44}例如，我国学者童之伟的批评是一个城市的土地使用权转让，早一点晚一点对国家全局利益谈不上有什么影响，远不是那种不采取某个违宪措施就会亡国灭种的紧急情况，为什么不用合宪的方式解决呢!参见童之伟：‘良性违宪不宜肯定——对郝铁川同志有关主张的不同看法，《法学研究》1996年第4期。
为此，体系解释要求遵循：①术语统一性原理。{28}参见〔美〕庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆2010年版，第22～23页。
毕竟，类似德国的宪法规范位阶理论主要应对修宪权的滥用，在修宪语境中更有意义。其三，违反宪法/法律原则。
相反，在国家已经普遍认可土地有偿使用试点的背景下，及时修宪的主张，倒是作为一种可以轻易解决问题的方案，很快被接受了。从三个巡视步骤紧密联系的角度看，其也不失为一种宪法解释方法。{17} 无论对三种进路作何评价，它们都在不同立场上确认，宪法规范有根本法（根本规范）与非根本法（非根本规范）之分。下位阶的宪法规范不得抵触上位阶规范。修改后的条文是任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。但是，它有可能偏离特定民族或国家的历史、文化基础，有可能引发本土关怀、国情关怀或特定历史时期关怀缺失的质疑，有可能对在特定语境下进行的宪法解释、宪法适用产生不利影响。
三、作为解释方法的意义 至此，我国既有宪法规范层次论所呈现的三个面相，是基于不同的关注和旨趣，对宪法规范所作的种类与层次划分，但它们之间也有紧密关联，形成了一种别具特色、在其他法律领域罕见的阶梯结构（见图示）。在特定情形下，当反对的理由不存在或者不够强大的时候，这一原则可能就是决定性的。
{26}贺日开教授也主张修宪权应有内容上的必要限制，不得与宪法的基本原则相抵触，对确认公民基本权利的条款不得作削减性修改，不得排斥或忽视宪法未列举而为人民固有的其他权利。{24}参见前注{10}，陈慈阳书，第60页。
{9}在宪法学研究中人们似乎并不愿意对宪法规范作出层级上的划分，即人们大多是将宪法规范当成一个地位相同的规范体系来看待。参见吴家麟编著：《宪法基本知识讲话》，中国青年出版社1954年版，第9～13页。
论者若无视如此的规范性，一味表达客观、中立立场的直白，并不能令人信服其结论是价值无涉的，更有可能让偶在的宪政事实客观上形成难以变更的保守力量。这些试验虽然不符合宪法和法律的某些具体规定，但是完全符合民主、法治和人权的宪法精神，因而本来就不应该算作‘违宪。②相关宪法规范是否存在一个包容多种解释的空间。{18}例如，施密特曾经给出根本法在不同表达之中的九种含义。
人类在宪政史上或者在理性上，已经获取了对一些基本规范的公认，它们才是真正的根本法。（四）并非具有独立地位的解释方法 最后，宪法规范层次论作为一种解释方法，并不具有独立地位，它是因其所主张的宪法规范多层次而给既有的宪法解释方法（如合宪性推定、穷尽低位阶规范解释、体系解释等）带来更为丰富的意义。
至于获得使用权的方式，如协议、招标、公开拍卖等，则是可以裁量的枝节问题，只要其体现1986年《民法通则》的平等、自愿、公平原则即可。而法律性条款不具有根本性条款的属性，即不产生派生规则、不含有统摄和作用、不可以超前调控。
此乃宪法规范层次论之第三面。若反对的理由存在或者足够强大，以至于不能适用某一原则时，并不意味着该原则就是无效的。
{39}本文认为，具体拆解此问题，可以包括三个在解释者头脑中不断往还、直到最终找到合宪或违宪答案的步骤：①接受合宪性审查的法律规范是否存在多种解释的可能。土地的使用权可以依照法律的规定转让。而且，这本身就是一项宪法解释工作，势必会有不同的认识和主张。体系解释方法及其目标的意义还在于，尽管穷尽原理要求优先适用和解释低层次宪法规范，但是，这并不绝对排斥在同一事项或问题上寻求对高层次宪法规范的解释。
③法律规范与宪法规范各自可允许的多个可能解释之中是否有相容。本文的目的也不在于穷尽宪法规范层次论的方方面面，篇幅和能力同样不允许作如此想。
尽管同宪法规定不一致，但具有合理性的现实要求并没有超越宪法精神所确定的范围，具体的改革措施还属于合宪性的范畴。第四部分是进行一次违宪审查的思想实验，重访良性违宪论所依据的典型事例——深圳等地在1988年修宪之前出租土地使用权的作法，探讨运用本文改造的宪法规范层次论，将其解释为合宪但又不致沦为乖张之论的可能性。
{10}可想而知，将法律秩序下的其他规范或者措施解释为因符合上位阶宪法规范而可抵触下位阶宪法规范，显然是德国宪法规范位阶理论所不能容纳的乖张之论。第三，以规范主义、世界主义的立场寻找作为根本法的宪法。
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